Rui Barbosa e o artigo 142

Je sais bien que M. de Lafayette nous protège, mais qui nous protégera de M. de La Fayette?

É uma famosa frase de Marie Antoinette – esposa de Luís XVI – em meio às discussões que precederam a fuga da família real francesa interrompida em Varennes na noite do 21 junho de 1791. O impasse contido na questão recebeu uma resposta, hoje trivial, dos sistemas de leis democráticos liberais: somente a norma impessoal e universal, estribada em um conjunto de instituições capaz de protegê-la e executá-la garantiriam tal proteção. A ironia contida na anedota é que a Rainha de um estado até bem pouco absolutista expressava (e com humor) a precariedade relativa das proteções dispensadas de maneira idiossincrática.

Rui Barbosa foi certamente o mais brilhante representante brasileiro dos valores liberais que tomaram forma coerente na segunda metade do século XIX. Portanto, partidário de uma sociedade organizada, sobretudo em torno do indivíduo e da defesa dos direitos identificáveis como inerentes a cada pessoa. Embora não tenha sido propriamente um filósofo social, encontram-se nos seus escritos jornalísticos ou de advogado definições exemplares – pela precisão e simplicidade – de matéria teórica.
Era um anglófilo confesso. Ao chegar ao seu exílio na Inglaterra em meados de 1894, logo escreve a um amigo: Eis-me, afinal, nesta terra entre todas grande e singular onde me sinto tão soberbo de ser homem (Ver: Rui Barbosa, mocidade e exílio. Cartas anotadas e prefaciadas por Américo Jacobina Lacombe, São Paulo, 1934, Companhia Editora Nacional, p. 240).

Rui Barbosa foi o principal redator da primeira Constituição Republicana de 1891 e com ela a criação de um Supremo Tribunal Federal, que traz consigo a marca principal e familiar do liberalismo: a da proteção dos direitos individuais e das minorias, assim como é o elemento garantidor do equilíbrio regular entre os poderes. Talvez mais ainda: sua crença nos ideais universais de justiça – imaginada em tese como independente dos mesquinhos conflitos humanos, dos conflitos políticos – fazia-o vislumbrar naquele tribunal também algo como um colegiado moderador, agindo por obra do que fosse mais ilustrado no saber e na experiência do trato humano.

Introduzida por um golpe de Estado militar, a República não deixou de receber a aceitação ou o apoio da grande maioria da classe política, nas suas várias acepções regionais e partidárias. No entanto, quebrara um relativo, mas continuado e pacífico convívio político, sob a tutela do poder moderador real, no qual vigoraria “uma brandura e suavidade de costumes públicos”, no dizer exageradamente lírico-sentimental de Joaquim Nabuco. Mas, uma nova, eventualmente, extemporânea força introduzira-se no jogo político. E iria se fazer valer.

Quando veio à tona a percepção de um sistema republicano em crise, depois de o país ter conhecido sucessivamente uma experiência autoritária com Floriano Peixoto e o grande acordo oligárquico da “política dos governadores”, as discussões sobre um eventual novo regime – na sua versão mais liberal – tornaram-se o apanágio principalmente dos nostálgicos do Segundo Reinado – como Joaquim Nabuco, Eduardo Prado e Oliveira Lima entre outros – com o seu parlamentarismo (oligárquico, na expressão de Nabuco) e a imagem de um monarca indulgente.

Por outro lado, logo começariam a surgir correntes críticas antiliberais, calçadas em instrumentos sociológicos, que sustentavam que alguma coisa no cerne da organização social brasileira nos inabilitaria definitivamente para o regime democrático. Poder-se-ia dizer que convergiriam mais tarde para essa mesma posição o autoritarismo de direita, o pensamento de esquerda e a ciência social acadêmica. Neste contexto, a Constituição de 1891 – momento inaugural de uma república que Rui Barbosa queria liberal e democrática segundo os padrões conhecidos mais avançados – se colocaria, quase desde o início, política e ideologicamente contestada.

Mas, se Rui não conseguiu fazer de imediato o liberalismo parte principal do nexo efetivo da vida ideológica brasileira, não se poderia negar que seu empenho em dotar e fortalecer o país com instrumentos garantidores das liberdades individuais tenha, no longo prazo, sucedido em alguma medida; como no caso (talvez o mais notório) daquela instituição que ele nomeou – no seu estilo peculiar: o sacrário da Constituição, [...] veto permanente aos sofismas opressores da Razão de estado: o Supremo Tribunal Federal.

Com a Proclamação da República, as Forças Armadas passam a ser um fator importante na vida política do país e agiram muitas vezes em consequência. A questão militar que era um fator de perturbações advindas de reivindicações, sobretudo corporativas durante o Segundo Reinado, adquire protagonismo.

No momento atual, 134 anos após o 15 de novembro republicano (vividos com todos os acidentes conhecidos), as duas instituições – Forças Armadas e Supremo Tribunal Federal – estão em evidência: uma como um antigo e operante fantasma do regime, a outra como um ator cujo ativismo político de hoje em dia tem efeito ainda a ser examinado apropriadamente. Ambas as instituições, no formato atual, vêm sopradas por ventos de 1891.

A “Questão Militar” é a denominação dada a uma sucessão de conflitos entre oficiais do Exército Brasileiro e a Monarquia que culminou com o fortalecimento da campanha republicana entre os oficiais e cadetes na década de 80 do século XIX. Foi um dos fatores que assinalaram a crise do regime imperial no Brasil, conduzindo ao golpe militar que implantou a República em 15 de novembro de 1889, cujo primeiro presidente foi um marechal do Exército. Este tipo de ação militar marca uma importante mudança em relação à fase monárquica, que não conheceu golpes, diferentemente do que ocorria na maioria dos países sul-americanos à época. Ao proclamá-lo, os militares tornam-se, ao mesmo tempo, os fiadores e defensores do novo regime.

Nossa primeira constituição republicana, a Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 1891 assim define as forças armadas brasileiras:

Art. 14. As forças de terra e mar são instituições nacionais permanentes, destinadas à defesa da pátria no exterior e a manutenção das leis no interior. A força armada é essencialmente obediente, dentro dos limites da lei, aos seus superiores hierárquicos, e obrigada a sustentar as instituições constitucionais.

O seu artigo 48, parágrafo terceiro especificava: Compete privativamente ao Presidente da República exercer ou designar quem deva exercer o comando supremo das forças de terra e mar dos Estados Unidos do Brasil, quando forem chamadas às armas em defesa interna ou externa da União. A defesa interna da União e a manutenção das leis no interior – essencialmente uma função exercida pelas forças policiais – ganha a mesma legitimidade e importância, entre as atribuições das forças armadas, do que a sua defesa externa.

Note-se, sobretudo, a expressão “obediência dentro dos limites da lei”. Como assinala José Murilo de Carvalho, redigida por Rui Barbosa para conter o Executivo, serviu posteriormente para justificar todos os intervencionismos, pois parecia dar aos militares o poder de julgar da legalidade das ações do governo. Criou a República o que a Constituição Imperial buscou a todo o custo evitar: uma força armada deliberante.

Desde o estabelecimento do novo regime, “frente às manifestações monarquistas que apareciam ou eram temidas, (...) um novo inimigo entra em cena: os inimigos da República”. Estabelece-se um precedente que só fará se acentuar ao longo do século: a participação das Forças Armadas na manutenção da segurança interna, do que hoje se chama ‘garantia da lei e da ordem’. A Constituição de 1934 e a Constituição de 1946 retomaram no que se referia ao papel dos militares, os mesmos princípios da Constituição de 1891.

Essa função tutelar sobre a “ordem republicana”, ou seja, uma espécie de mandato autodesignado de “poder moderador” emprestou naturalmente às Forças Armadas uma importância referencial dentro dos conflitos, acomodações e mudanças na história do país. E, se por um lado, a participação política para uma parte do oficialato era tida como algo apropriado e legítimo, por outro lado, os militares vieram também a ser o alvo de conspirações por parte de grupos civis, que viam nessa eventual aliança um caminho para chegar ao poder. Esses personagens foram celebrizados em uma frase do marechal Castelo Branco: São as vivandeiras alvoroçadas que vêm aos bivaques bulir com os granadeiros e causar extravagâncias ao poder militar.

De todo modo, “O que pensam os militares?”, “Como reagirão os militares?” Foram indagações frequentes e aflitas entre os principais atores da vida pública brasileira no curso do século passado e que retornam agora com praticamente o mesmo vigor e para surpresa de muitos. Interrogativas, aliás, sempre justificadas, tal a importância que as Forças Armadas tiveram de fato em grandes mudanças ou agitações políticas e institucionais do nosso século XX.

Ao procurar agir como uma corporação na esfera pública, as Forças Armadas eram inevitavelmente suscetíveis às divisões e conflitos trazidos pela política, o que explica a grande quantidade de iniciativas frustradas de levantes e golpes nas duas décadas que se seguiram à Constituição de 1946, até o movimento vitorioso de 1964, quando elas se apresentam enfim unidas.

Incluam-se aí, para os mais novos ou esquecidos, desde as revoltas tenentistas dos anos 1920, a Revolução de 30, a criação do Estado Novo em 1937, até o restabelecimento do regime republicano democrático em 1946; o manifesto dos coronéis do início de 1954; o papel da “República do Galeão” e da agitação em torno das acusações de corrupção ao governo que antecederam o suicídio de Vargas; o entrevero antes da posse de Juscelino em 1955 que deu lugar ao “contragolpe preventivo” do general Lott; a insurreição contra a posse de Jango, que resultou em um regime parlamentarista improvisado e brevíssimo em 1961 – insurreição, aliás, que já preconizava o golpe de 1964. E, last but not least, o processo de abertura política, iniciativa do general-presidente Ernesto Geisel e que foi arrematado pela anistia de setembro de 1979, durante mandato de seu sucessor, o general João Figueiredo.

Não é espantoso que este cabedal de intervenções históricas, algumas de longa duração, faça parte do inventário de referências que reforçam a legitimidade do que tem sido percebido pela classe militar como uma licença constitucional para a condução do país em períodos de crise. Vale lembrar que a provisão do artigo 14 da Constituição de 1881 é retomada pelo artigo 177 na Constituição de 1946 e ganha lugar no artigo 142 da Constituição de 1988, embora, nesta última, esteja formulada de maneira talvez mais ambígua pelas circunstâncias e maneira como foi introduzida.

A data é relativamente recente e há testemunhos do processo de elaboração desta última Carta.

A Assembleia Nacional Constituinte iniciou seus trabalhos em fevereiro de 1987. Em setembro de 1986, uma comissão criada pelo Executivo, a Comissão Provisória de Estudos Constitucionais concluiu a elaboração de um anteprojeto de Constituição. As Forças Armadas participaram das discussões da Comissão Afonso Arinos, como ficou conhecido pela imprensa o grupo redator do anteprojeto que emprestara o nome de seu presidente. E tiveram papel decisivo na redação do artigo 142.

Representantes das Forças Armadas participaram das discussões do anteprojeto da Comissão Afonso Arinos sobre o papel dos militares a ser definido pela nova Constituição. O almirante Mário César Flores, então chefe do Estado-Maior da Armada dá o seu testemunho:

Havia constituintes que não queriam admitir a hipótese do uso das forças para manter a lei e a ordem, hipótese que as forças, em especial o Exército, queriam constitucionalizada. O ministro almirante Sabóia mandou-me conversar com o senador Afonso Arinos. Depois de duas horas de conversa agradabilíssima, ele me perguntou qual a razão da visita. Expliquei-lhe que, embora todos preferíssemos não ter que usar a hipótese de intervenção interna, as forças achavam necessário consigná-las para esse fim porque ninguém poderia ter certeza de que isso nunca seria necessário. Ele prontamente rascunhou a fórmula adotada: “e por iniciativa de um dos poderes constitucionais, da lei e da ordem”, fórmula aceita sem problema pelas forças.

E assim a encontramos no artigo 142 da Constituição de 1988:

Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.

O ponto sensível permanece: [As Forças Armadas] destinam-se à garantia da lei e da ordem, acrescentando-se, e inovando, ao atribuir a iniciativa de convocá-las a qualquer dos poderes constitucionais: executivo, legislativo ou judiciário.

Os poderes são independentes, ou melhor, separados, o que implica a existência de mecanismos de controle mútuo, como o veto executivo, o controle de constitucionalidade pelo judiciário ou o impeachment pelo legislativo para impedi-los de desenvolver uma lógica de expansão isolacionista. No caso do estado onde o chefe de Estado, o presidente, suspende por um período temporário a atuação dos Poderes Legislativo e Judiciário, a medida tem de ser aprovada por maioria de votos pelo Legislativo. Só o poder controla o poder.

Embora sendo comandadas pelo chefe do Poder Executivo, de acordo com o Art.142, as Forças Armadas poderão ser convocadas por qualquer dos poderes para intervir em defesa da lei e da ordem. Se, por um lado, elas se veem explicitamente definidas como força executora, um instrumento eventual dos três poderes executivos, a ausência de mecanismos de controle ou de meios de revisão dessa convocação poderá conduzir a impasses. O mais óbvio é se os abalos da lei e da ordem venham a tomar também a forma de um conflito entre poderes, como assistimos neste ano que finda. Prevaleceria a função do comandante geral das Forças Armadas, sem o elemento de um controle como o previsto pelo instituto do Estado de Sítio?

De todo modo, mantém-se o princípio da intervenção militar com uma aura de imprecisão quanto a sua última instância de responsabilidade. Abre-se um vácuo pronto a ser ocupado pela “vocação” de “poder moderador” alimentada dentro da corporação pelo tempo e pela lembrança de numerosas intervenções desde 1889, cuja possibilidade vem inscrita em todos os textos republicanos. Acasalada pela prática secular de pensar a segurança do país nas suas escolas e centros de reflexão como um elemento de sua estrutura macro socioeconômica cujo equilíbrio e orientação a corporação teria os meios de pastorear e dirigir.

Desnecessário dizer que um texto de lei não abolirá golpes militares. Apenas tornará as intervenções inconstitucionais e daria legitimidade aos que a elas se opuserem, particularmente dentro das próprias Forças Armadas. De pouco servirá a não haver transformações também na sociedade, no sistema político e nas próprias Forças Armadas.

Durante os 34 anos desta última fase democrática, os militares engoliram em seco a pretensão de intervir na condução enquanto mundo civil denegava a “questão militar”, reprimindo-a na memória e na linguagem política.
Agora, pelo menos por um instante intenso, as forças que mantinham o recalque e o não-dito explodiram subitamente. E tudo se passa como se os militares acreditassem que sabem e podem dirigir o Brasil e o mundo político civil não tem ideia de igual monta do que fazer com os militares. Acertar esse desacerto não é simples, mas necessário para que um horizonte democrático mais estável seja possível.

Ao se decidir pelo regime presidencialista e federalista, Rui Barbosa pensava atender as suas preocupações de ampliar o sistema de representação política ao mesmo tempo em que daria os elementos ao poder central para manter a ordem e a unidade no país. Em outro tópico fundamental: antecipando possíveis extrapolações dos poderes executivos e legislativo, tratou igualmente de fortalecer o Judiciário:

O povo soberano, os partidos e governos, entre as nações sem disciplina jurídica, estão sempre inclinados a reagir contra as instituições que se não dobram aos impulsos das maiorias e às exigências das ditaduras. A lei foi instituída exatamente para resistir a esses dois perigos, com um ponto de estabilidade superior aos caprichos e às flutuações da onda humana. Os magistrados foram postos especialmente para assegurar à lei um domínio tanto mais estrito, quanto mais extraordinárias forem as situações, mais formidáveis a soma de interesses e a força do poder alistados contra ela.

Definiria um papel central para o Supremo Tribunal Federal encarregado de ser – no dizer de um seu biógrafo – um “poder neutral, arbitral, terminal, que afaste os contendores, restabelecendo o domínio da Constituição”.

A história política de Rui Barbosa durante a primeira República – se excluirmos naturalmente o seu envolvimento esporádico com a política externa do país – é, sobretudo, a história de sua luta contra a extensão de poderes que o executivo se auto atribuíra, no contexto do que ficou conhecido como a “política dos governadores” – com a sua sequência de intervenções nos estados e decretações de estados de sítio – que o impeliram a protestos no Senado, denúncias pela imprensa e, em particular, a sucessivos recursos ao Supremo Tribunal Federal, para que este se pronunciasse contra o que julgava ser uma interpretação abusiva da Constituição.

Legalmente responsável pela ordem pública, dos três poderes, dizia-se, era o Executivo quem melhor poderia conhecer da conveniência e oportunidade do estado de sítio, da intervenção e até mesmo – de modo idiossincrático – da extensão de poderes que lhe era atribuído nessas ocasiões.

Rui Barbosa denominava essas interpretações, manifestações de “cesarismo republicano”. Contra elas, vai se insurgir fazendo apelo sistemático ao judiciário, utilizando os mecanismos de defesa da república liberal por ele criados, como o habeas corpus: em favor de governadores afastados por intervenções, de presos políticos, de funcionários demitidos, etc. Seria quase desnecessário dizer – porque é conhecido por muitos – que não encontrou respaldo no Supremo Tribunal Federal recém-criado, cujos membros eram nomeados por critérios partidários.

A posição dos militares dentro do sistema institucional teria sido apenas a regulamentação de uma situação de fato, uma decisão de Realpolitik. Em comparação, a criação do Supremo Tribunal Federal apareceria como um projeto idealizado, em formação.

Ainda intimidado diante da resistência dos demais poderes ao reconhecimento de sua autoridade e ao acatamento de suas decisões, o Supremo vai se refugiar em uma visão restritiva de sua autoridade como instância de controle constitucional, classificando as matérias referentes às medidas dos outros poderes como sendo de natureza política e, portanto, de competência exclusiva do Executivo e do Legislativo.

Sem obter do Judiciário a contribuição que dele esperara, Rui concentrará muito de sua atividade política – sobretudo depois de sua primeira campanha presidencial – na exposição de denúncias contra a ditadura republicana na imprensa, no Senado e através de exposições doutrinárias que se prolongaram até a sua morte.

Agiu quase sempre – mesmo quando empenhado e enfronhado nas lides práticas da política partidária – como ideólogo de uma reforma da sociedade (a expressão é de San Tiago Dantas) que acreditava no poder contagiante das ideias, avesso aos fatalismos sociológicos que subestimavam a força da vontade e do exemplo. A realidade social sozinha não poderia determinar o rumo da ação civilizadora. A insistência teimosa nos princípios apontava para a convicção de que a existência continuada da norma e das instituições de direito criariam as armas e as oportunidades para que o combate democrático e o consequente desenvolvimento da democracia fossem possíveis.